Accessibilita’: navigare tra le maglie del Diritto

Accessibilita’: navigare tra le maglie del Diritto

intervista a Lorenzo Spallino per conto dei C.R.C. (Centri Regionali di Competenza per l’e-government e l’informazione) pubblicata il 15 giugno 2005 con il titolo “Accessibilità: navigare tra le maglie del Diritto“. Segue il testo integrale dell’intervista consultabile anche su Webimpossibile

Accessibilità: cosa significa dal punto di vista legale?

Debbo rispondere che per me, come per tutti i professionisti del diritto, il significato di accessibilità è quello, e solo quello, indicato dal legislatore. In Italia, dunque, l’accessibilità è “la capacità dei sistemi informatici, nelle forme e nei limiti consentiti dalle conoscenze tecnologiche, di erogare servizi e fornire informazioni fruibili, senza discriminazioni, anche da parte di coloro che a causa di disabilità necessitano di tecnologie assistive o configurazioni particolari” (art. 2, l. 4/2004). Che la definizione non sia univoca e, forse, neppure felice è tutt’altra storia: io stesso l’ho discussa da un punto di vista giuridico su Webimpossibile, mentre Giovanni Acerboni – che insegna Lingua Italiana all’Università degli Studi di Milano e che ha appena pubblicato con McGraw-Hill il volume Progettare e scrivere per Internet – ne ha fatto una disamina semantica [Accessibilità e soggettività nella legge Stanca]. Devo dire che i nostri articoli hanno suscitato parecchie reazioni scandalizzate ma anche apprezzamenti.

Quali gli obblighi ^reali^ della legge Stanca?

Non so cosa si intenda per ^reali^. So che nella legge Stanca sono rinvenibili, sia prescrizioni positive, ossia obblighi di fare, che prescrizioni negative, ossia obblighi di non fare. I primi consistono:

  • nell’attribuire al rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità, in sede di valutazione delle offerte per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici, motivo di preferenza a parità di ogni altra condizione, (art. 4, comma 1);

  • nell’adeguare alla legge i contratti in essere per “la realizzazione e la modifica di siti INTERNET” in occasione del loro rinnovo, modifica o novazione (art. 4, comma 2);

  • nel subordinare la concessione di contributi pubblici a soggetti privati per l’acquisto di beni e servizi informatici destinati all’utilizzo da parte di lavoratori disabili o del pubblico, alla verifica che tali beni e servizi rispettino i requisiti di accessibilità (art. 4, comma 3);

  • nel mettere a disposizione del dipendente disabile la strumentazione hardware e software e della tecnologia assistiva adeguata alla specifica disabilità in relazione alle mansioni effettivamente svolte (art. 4, comma 4);

  • nell’inserire, tra le materie di studio a carattere fondamentale, le problematiche relative all’accessibilità e alle tecnologie assistive in occasione della formazione e dell’aggiornamento del personale delle pubbliche amministrazioni (art. 8, comma 1), da svolgersi “con tecnologie accessibili” (art. 8, comma 2).

I secondi consistono nel divieto di stipulare contratti per “la realizzazione e la modifica di siti INTERNET” quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti tramite il decreto di cui all’art. 11 (art. 4, comma 2).

Nullità dei contratti: cosa significa?

La legge Stanca impone ai soggetti indicati all’art. 3 di:

  • non procedere alla sottoscrizione di nuovi contratti per “la realizzazione e la modifica di siti INTERNET” quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti tramite il decreto di cui all’art. 11;

  • adeguare i contratti in essere alla disposizioni delle legge nell’ipotesi in cui ne venga rinnovato il contenuto, siano oggetto di modifiche o sostituiti da nuovi contratti.

Se queste prescrizioni non sono rispettare, il contratto è nullo. Cosa significa? Significa – ad esempio – che se viene sottoscritto un contratto per la realizzazione di un sito internet che non preveda il rispetto della linee guida, questo è come se non fosse mai stato sottoscritto. Semplice, vero? Non proprio: in primo luogo perché si tratta di nullità assoluta, ossia non sanabile a posteriori. Per intenderci, realizzato il sito, l’Amministrazione locale non potrebbe sanare il contratto imponendo di renderlo accessibile. In secondo luogo perché ­ – se si prendono a riferimento norme analoghe -, la scelta se intervenire o meno in sede di autotutela, dichiarando la nullità del contratto, è rimessa in via esclusiva allo Stato. Il che a significare che un semplice cittadino o una associazione non potranno diffidare l’Amministrazione ad annullare il contratto, mentre – ammesso che ci sia stata una gara – l’impresa seconda classificata che avesse previsto il rispetto della l. Stanca potrebbe impugnare l’assegnazione deducendone l’illegittimità per violazione di legge. Ed in questo caso, cosa succede nell’ipotesi di annullamento della gara da parte del Tribunale Amministrativo Regionale? Buttiamo via tutto? Qui ci sono almeno quattro ipotesi, che sono all’esame dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato dopo una decisione del maggio 2004 in materia di appalti. Risparmio i dettagli. Quello che possiamo dire è che se l’incarico è già stato integralmente eseguito, cioè se il sito è stato realizzato e pubblicato, la ricorrente non ha diritto a sostituirsi all’altra ditta, ma ad un risarcimento liquidato in relazione alla perdita di chance, stimata in misura pari al 10% dell’importo lordo della gara. E del sito in linea cosa succede? Va indetta una nuova gara, mentre l’azienda aggiudicataria dovrà restituire le somme ricevute, al netto dell’indennizzo dovutole per il servizio comunque svolto.

Legge Stanca: chi ne è escluso, chi riguarda realmente?

Sono convinto che il futuro della legge Stanca si giochi sulla definizione dei soggetti obbligati. Non sul“come”, non sul “cosa”, ma sul ”chi”. E qui siamo di fronte ad una platea di soggetti veramente amplissima, tanto che mi chiedo se il legislatore si sia reso conto della circostanza. La legge dichiara infatti all’art. 3 il proprio campo d’azione estendendolo dai soggetti istituzionali, come descritti nel decreto legislativo 165/2001, art. 1, c. 2, a quelli non istituzionali, che spaziano dagli enti pubblici economici alle aziende private concessionarie di servizi pubblici, dalle aziende municipalizzate regionali agli enti di assistenza e di riabilitazione pubblici, dalle “aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico” alle aziende appaltatrici di servizi informatici. Si tratta di figure tra loro assai eterogenee e non di rado prive di una definizione a livello normativo.

Facciamo qualche esempio.

  1. RAI [http://www.rai.it/] è una società per azioni a partecipazione pubblica, che ha per oggetto, non esclusivo, il servizio pubblico generale radiotelevisivo. LA RAI, quindi, dovrebbe essere obbligata in quanto azienda privata concessionaria di servizio pubblico (art. 3, comma 1): ma, si potrebbe obbiettare, il servizio pubblico offerto dalla RAI non viene esercitato via Internet, né mi sembra – ma posso sbagliarmi – che la legge 112/2004 imponga alla RAI di operare sia via etere che via internet. La RAI potrebbe quindi ritenere di non aver alcun obbligo a tener in piedi il sito in questione, poiché non è attraverso questo canale che esplica il servizio pubblico. Ergo: nessun obbligo di rispetto della l. Stanca. Francamente mi sembra un visione molto riduttiva e parziale: in primo luogo perché se così fosse sarebbe da chiedersi qual è lo scopo della norma, in secondo luogo perché il servizio pubblico non è legato al mezzo attraverso il quale è esercitato, ma al contenuto del servizio. In questa accezione, non c’è dubbio che là dove la RAI svolge un servizio pubblico, in questa specifica parte è soggetta alla legge Stanca. Fosse anche una parte del sito di RAINET.

  2. VODAFONE [http://www.vodafone.it] è un gruppo internazionale in cui è entrata far parte OMNITEL, licenziataria per la prestazione del servizio di telefonia vocale. Tralascio la lunga discussione sul fatto se i servizi di telefonia su tecnologia GSM siano o meno servizi pubblici: ai fini che qui interessano dico solo che nel bando per l’assegnazione delle licenze non mi sembra fosse contemplato l’obbligo di realizzare una sorta di servizio al consumatore via internet. VODAFONE potrebbe quindi dire che avendo stipulato un contratto [Nda: con lo Stato], questo può essere integrato quanto a prestazioni aggiuntive soltanto con la volontà concorde delle parti: il che non mi sembra del tutto scorretto.

  3. Il PIO ALBERGO TRIVULZIO [http://www.istituto-frisia.it/home.asp] (la cui denominazione corretta è “Azienda di servizi alla persona Istituti Milanesi Martinitt e Stelline e Pio Albergo Trivulzio”), già II.PP.A.B. è oggi Azienda di Servizi alla persona, e come tale sottoposto alla disciplina di cui al Titolo II della L.R. Lombardia 1/2003 e del relativo Regolamento Regionale 11/2003, nonché alla normativa vigente in materia socio-assistenziale, socio-sanitaria ed educativa. Va detto che il decreto legislativo con cui il Governo ha disposto la trasformazione delle II.PP.A.B in aziende pubbliche di servizio alle persone, nemmeno fornisce la definizione di tale nuova azienda dandone per scontata la natura giuridica. Si dà in ogni caso per scontato che si tratti di aziende pubbliche di servizio: ne deriva che il PIO ALBERGO TRIVULZIO è soggetto alla legge Stanca in quanto ricompreso nella nozione di ente “di assistenza e di riabilitazione pubblico” (art. 3, c. 1). Se invece si fosse trattato di un soggetto privato, semplicemente convenzionato per la prestazione dei medesimi servizi, non sarebbe soggetto.

Si tratta di esempi, che però mi sembrano importanti per far capire che la reale posta in gioco non sono i siti delle piccole amministrazioni comunali, ma quelli dei grandi competitori, che hanno un’utenza infinitamente più ampia e risorse correlate. E ancora: dai tre esempi riportati possiamo forse trarre l’indicazione che mentre per il soggetto istituzionale non c’è dubbio che l’intero sito debba essere conforme ai requisiti, per il soggetto non istituzionale questo dovrà esserlo solo nella parte o nella misura in cui attraverso di esso viene svolto un servizio pubblico o di pubblico interesse.

Si parla di responsabilità dirigenziale: cosa implica? è così forte come sanzione?

Forte è forte: non c’è dubbio. Bisogna vedere se è adeguata allo scopo. Chi lavora nella Pubblica Amministrazione sa bene che nell’impianto normativo attuale le ipotesi al cui verificarsi si configura la responsabilità dirigenziale sono: (a) il mancato raggiungimento degli obiettivi; (b) l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente. Per entrambe il legislatore ha previsto “l’impossibilità del rinnovo dello stesso incarico dirigenziale”. A queste la legge Stanca aggiunge una terza ipotesi: l’inosservanza delle disposizioni in essa contenute. Detto questo in linea di principio, nella realtà le cose sono un po’ diverse da come appaiono. In primo luogo, la responsabilità dirigenziale non si concretizza per il solo verificarsi delle ipotesi sanzionate, bensì:

  • al termine delle procedure descritte nell’art. 5 del d.lgs. 30.7.1999, n. 286;

  • solo allorché, definite le procedure, possa ragionevolmente ritenersi che il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati sia dovuto alla inadeguata capacità professionale (o manageriale) del dirigente, alla luce (a) dell’oggetto e della durata del contratto (b) degli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dalla pubblica amministrazione, nonché alle risorse umane, finanziarie e strumentali assegnate al dirigente ed al suo ufficio.

In secondo luogo, la legge non sanziona con la responsabilità dirigenziale il mancato rispetto delle linee guida, ma la violazione dei soli obblighi previsti dalla legge Stanca, tra i quali non figura l’accessibilità in sè. La scelta del legislatore è del tutto corretta: provate infatti ad immaginare se si dovessero aprire procedimenti sanzionatori nei confronti dei dirigenti per il fatto che una sola delle centinaia di pagine del sito di un comune di medie dimensioni non rispetta uno qualsiasi dei requisiti, anche quelli di minore rilevanza o del quale non è chiara la portata. è per questo motivo che il meccanismo di riscontro dell’accessibilità o, meglio, del rispetto dei requisiti tecnici fissati tramite l’art. 11, avviene attraverso il meccanismo descritto parte nella legge (art. 7), parte nel Regolamento di attuazione. Anche questa scelta ha i suoi punti critici: invito chi fosse interessato ad approfondire, a leggere “Legge Stanca: vigilanza e compiti amministrativi di controllo“.

La legge Stanca è veramente incostituzionale?

L’articolo in questione (“Legge Stanca: profili di incostituzionalità e Codice dell’amministrazione digitale”) ha provocato un certo scalpore tra gli addetti ai lavori, che – lo confesso – era in parte voluto. Di cosa si tratta? In buona sostanza, proprio per la particolare scelta del legislatore di non affermare tout court il principio del rispetto dell’accessibilità ma di imporlo indirettamente attraverso lo strumento della sanzione della nullità dei contratti, nei fatti la legge Stanca non tutela indistintamente ogni e qualsiasi soggetto con disabilità, ma soltanto quei soggetti che risiedano all’interno di ambiti territoriali le cui amministrazioni pubbliche abbiano siti internet realizzati in forza, per l’appunto, di contratti. Gli altri sono esclusi: tutto ciò si risolve in un motivo di discriminazione degli utenti con disabilità, ingiustamente fondato sulla collocazione degli stessi sul territorio. Ora, il discorso dell’incostituzionalità per omissione legislativa è complesso ma certo non peregrino: chi si occupa di diritto amministrativo lo sa bene. Posso capire che per chi proviene dal mondo dell’informatica la cosa possa stupire e, in qualche modo, anche irritare, ma quello che ci prefiggevamo scrivendo il pezzo era di far comprendere che non c’è davvero motivo di sentirsi attaccati personalmente quando si evidenziano imperfezioni o limiti della legge, perché tecniche di scrittura legislativa errate spesso rivelano, ad un esame approfondito, pecche ben più gravi di quelle legate a semplici omissioni o incongruità.

Legge Stanca e Codice PA digitale sono concetti tra loro correlati e se sì, in che misura?

Legge Stanca e Codice dell’Amministrazione digitale sono cose tra loro diverse. Proprio al fine di rendere maggiormente comprensibili le rispettive differenze, con Marco Trevisan abbiamo elaborato e reso disponibile una tabella di comparazione delle normative in questione. Detto questo, mi stupisco ogni volta che leggo che una volta entrato in vigore l’art. 53 del Codice dell’Amministrazione digitale improvvisamente l’accessibilità sarà un obbligo per tutti e, come d’incanto, spariranno le limitazioni oggettive e soggettive della legge Stanca. Non è così. Non soltanto i soggetti coincidono solo parzialmente, ma, soprattutto, mentre la legge Stanca obbliga all’accessibilità scegliendo la strada delle sanzioni (nullità del contratto, sanzioni dirigenziali), il Codice dichiara il principio ma non indica le vie per attuarlo. Le due cose non si integrano, non fosse altro che per il fatto che le sanzioni della legge Stanca, proprio perché sanzioni, non sono esportabili, operando per esse il principio di legalità ed il divieto di interpretazione analogica.

Visti punti critici e positivi, cosa si potrebbe ancora fare per rendere efficace la legge, cosa ti auspichi?

Per un giurista non esistono riflessioni su come la legge potrebbe essere migliorata o resa più efficace: la sua attenzione è tutta rivolta a cosa dice la legge, a chi si applica, qual è il suo contenuto. Ragionare a contrario, ossia suggerire interventi dopo che è stata emanata, è esercizio valido solo per distorsioni gravissime, e comunque compito del giudice delle leggi, ossia della Corte Costituzionale. Posso assicurare che, soprattutto con la tecnica di scrittura legislativa attuale, per cui ad ogni legge finanziaria ci sono interventi ^spot^, ossia avulsi dal contesto originario, i problemi interpretativi sono talmente tanti e vasti che assorbono l’intera attenzione degli operatori. Nel caso della legge Stanca direi che, grosso modo, allo stato:

  1. è sufficientemente chiaro quale ne sia il contenuto, ossia quali obblighi e divieti imponga agli operatori;

  2. è difficilmente definibile l’impatto effettivo delle sanzioni, in primo luogo di quella legata alla nullità del contrattto;

  3. non è chiarissima la platea dei destinatari non istituzionali della legge;

  4. è decisamente contraddittorio il meccanismo di verifica dell’accessibilità dei siti, non essendoci previsione in tal senso verso i soggetti non istituzionali.

In conclusione: resto personalmente convinto che l’accessibilità sia qualche cosa di più di uno standard, e che si avvicini in qualche modo, come scriveva Patrizia Bertini su Apogeonline, ad un procedimento, non ad un risultato. In quest’ottica, la capacità della legge Stanca di incidere concretamente sul tessuto sociale si gioca molto lontano dal bastone e dalla carota che vedo agitarsi nelle liste nei confronti dei dirigenti pubblici. Al tempo stesso spaventa la creazione di una sorta di “professionisti dell’accessibilità“ che per qualche ragione avvicino – ma non associo – ai professionisti dell’antimafia di Sciascia (Corriere della Sera, 10.1.1987). Come in quel caso, e con la dovuta ironia, invito ad orientare la riflessione partendo dall’assunto secondo il quale la giustizia sociale ha bisogno di una buona amministrazione, non di leggi speciali.Inizio articolo

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